Nota a Cons. Stato, sez. II, 13 aprile 2026, n. 2931
La decisione in esame si inserisce nel solco dell’evoluzione giurisprudenziale in materia di accesso ai documenti amministrativi, offrendo una ricostruzione sistematica dell’istituto che appare particolarmente significativa sotto il profilo della legittimazione degli enti esponenziali e della ridefinizione del requisito dell’interesse qualificato.
Il Collegio muove da una premessa ormai consolidata, ma qui valorizzata in termini sostanziali: il diritto di accesso, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990, costituisce principio generale dell’azione amministrativa, funzionale alla realizzazione dei valori di trasparenza, imparzialità e partecipazione. Tale qualificazione non assume un ruolo meramente ricognitivo, ma orienta l’interprete verso un modello applicativo in cui l’ostensione rappresenta la regola e il diniego l’eccezione, da interpretarsi restrittivamente.
Su questo sfondo si innesta la questione centrale affrontata dalla pronuncia, concernente la configurabilità del requisito dell’interesse “diretto, concreto e attuale” in capo ad un’associazione sindacale. Il punto assume particolare rilievo in ragione della natura collettiva dell’interesse azionato.
Il Consiglio di Stato adotta una soluzione di apertura, riconoscendo che la titolarità del diritto di accesso può estendersi agli enti esponenziali, purché sussista un collegamento effettivo tra la documentazione richiesta e la funzione istituzionale di tutela degli interessi rappresentati. In tal modo, il Collegio supera una concezione rigidamente individualistica dell’accesso, valorizzando la dimensione collettiva della tutela.
Elemento centrale della motivazione è l’interpretazione dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, nella parte in cui consente l’accesso non solo per “difendere” ma anche per “curare” i propri interessi giuridici. La nozione di “cura” viene elevata a criterio ordinante dell’istituto, consentendo di svincolare l’accesso da una logica meramente processuale e di ricondurlo ad una funzione più ampia di tutela sostanziale. L’accesso difensivo, dunque, non si esaurisce nella preparazione di una strategia giudiziale, ma si estende a tutte le attività necessarie alla gestione e protezione dell’interesse giuridico.
Tale impostazione si rivela particolarmente significativa con riferimento agli enti esponenziali, la cui funzione è intrinsecamente orientata alla tutela di interessi collettivi. La sentenza stabilisce, infatti, un nesso diretto tra diritto di accesso e libertà sindacale, affermando che negare l’ostensione ad un’associazione equivarrebbe a comprometterne l’effettività. In questa prospettiva, il diritto di accesso si configura come strumento indispensabile per l’esercizio della funzione rappresentativa, assumendo una valenza che trascende il piano meramente procedimentale.
L’apertura sul piano soggettivo non comporta, tuttavia, un indebolimento dei requisiti oggettivi. Il Collegio ribadisce con chiarezza che anche l’interesse collettivo deve essere concreto, attuale e specificamente riferibile ai documenti richiesti. Viene così preservato il necessario nesso di strumentalità tra accesso e finalità perseguita, evitando che l’istituto si trasformi in uno strumento di controllo generalizzato sull’azione amministrativa, espressamente vietato dall’art. 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990.
In tale prospettiva si colloca anche il richiamo al criterio della “strumentalità necessaria”, già elaborato dall’Adunanza Plenaria, che la sentenza declina in termini di ragionevolezza. Non è richiesta una dimostrazione analitica dell’indispensabilità di ciascun documento, ma neppure è sufficiente una generica allegazione di esigenze difensive: ciò che rileva è la plausibilità del collegamento tra documentazione e interesse tutelato. Si tratta di un punto di equilibrio che consente di evitare tanto derive formalistiche quanto aperture indiscriminate.
Di rilievo è, inoltre, la qualificazione del Documento di valutazione dei rischi come documento amministrativo accessibile. Il Collegio adotta una nozione ampia di documento amministrativo, fondata sulla sua riferibilità ad attività di pubblico interesse e sulla detenzione da parte dell’amministrazione, a prescindere dalla disciplina sostanziale di settore.
Particolarmente significativa è, infine, la soluzione adottata in relazione ai limiti derivanti da esigenze di sicurezza nazionale. Il Consiglio di Stato esclude che tali esigenze possano giustificare un diniego generalizzato, imponendo invece una valutazione selettiva basata sul principio di proporzionalità. L’eventuale presenza di informazioni sensibili deve condurre all’oscuramento delle sole parti effettivamente sottratte all’accesso, confermando che le eccezioni all’ostensione richiedono una motivazione puntuale e non possono operare in modo automatico.
In conclusione, la pronuncia offre una ricostruzione matura e bilanciata del diritto di accesso, nella quale la “cura” degli interessi giuridici assurge a fondamento dell’istituto e criterio di legittimazione anche per gli enti esponenziali. Ne emerge un modello di accesso funzionale e selettivo, capace di coniugare trasparenza, tutela degli interessi collettivi e salvaguardia delle esigenze pubbliche più sensibili, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.